周小川談?wù)咝糟y行改革：資本約束是核心
楊燕青 聶偉柱 李德尚玉 徐燕燕
●金融危機后全球開始重新認識開發(fā)性和政策性金融的作用。
●國家對開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信。
●資本約束在一定程度上可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。
●對于國家的指令性業(yè)務(wù)，政策性銀行可設(shè)置和商業(yè)銀行一般貸款不一樣的風(fēng)險權(quán)重。
●開發(fā)和政策性銀行的主體業(yè)務(wù)是自主決策的自營性金融業(yè)務(wù)。
●不必嚴格限制政策性銀行吸收存款。
●我國的系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)包括三家政策性銀行。
●未來資本項目可兌換時，不一定要限定政策性銀行在國內(nèi)或者國外發(fā)債。
●集團內(nèi)切塊后，政策性銀行可以嘗試在資本市場融資。
●加強公司治理，建立董事會是政策性銀行本輪改革的題中應(yīng)有之義。
十年一個輪回。
十年前的2005年，建設(shè)銀行(5.67, 0.00, 0.00%)在香港上市，打響了國有獨資商業(yè)銀行股份制改革的第一槍。十年之后，改革的接力棒傳遞到了政策性銀行手中。
與當(dāng)年的商業(yè)銀行改革相比，政策性銀行的改革也許并不遜色。從資產(chǎn)規(guī)模來看，目前，國家開發(fā)銀行(下稱“國開行”)、中國進出口銀行(下稱“口行”)和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(下稱“農(nóng)發(fā)行”)三家銀行的資產(chǎn)規(guī)模超過15萬億。這一數(shù)字與當(dāng)年啟動改革時的四大行相當(dāng)。
回想當(dāng)年國有獨資商業(yè)銀行的改革，不能不提一個關(guān)鍵人物：中國人民銀行[微博]行長周小川。作為國有獨資商業(yè)銀行股份制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，他是國有銀行改革的操刀人。
正是周小川當(dāng)年創(chuàng)造性地提出外匯注資國有商業(yè)銀行改革方案，解決了國有商業(yè)銀行資本金嚴重不足的困境。由此，各家國有銀行得以開啟財務(wù)重組、注資、引入戰(zhàn)投、股改上市的改革路徑。十年后的今天，四家大型銀行悉數(shù)躋身世界前十大銀行之列。
隨著金融改革的漸次推進，政策性銀行在2015年將迎來改革的高峰。4月12日，中國政府網(wǎng)披露，三家政策性銀行改革方案已獲國務(wù)院批復(fù)同意：國開行堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位；口行要強化政策性職能定位；而農(nóng)發(fā)行要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體。
如何理解三家政策性銀行的新定位？改革將如何具體推進？資本金缺口有多大？從哪些渠道補充？監(jiān)管又將如何實施？目前備受關(guān)注的地方融資平臺，是否會拖累三家銀行的改革？在經(jīng)濟下行期，如何發(fā)揮政策性銀行穩(wěn)增長的功效，同時又確保實現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)銀行的公平競爭？在“一帶一路”等“走出去”政策的戰(zhàn)略框架下，政策性銀行又將被賦予何種新的使命？
圍繞這一系列問題，始于博鰲論壇期間，中國人民銀行[微博]行長周小川接受了《第一財經(jīng)日報》的專訪。隨著改革的縱深推進，我們近日就此話題再次采訪了周小川。
呈現(xiàn)于讀者面前的是中國開發(fā)性金融和政策性金融在全球思潮演變和歷史縱深下的全新發(fā)展戰(zhàn)略圖景。在周小川看來，資本約束是約束機制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點和落腳點。而國開行和口行的資本金補充問題已經(jīng)解決，農(nóng)發(fā)行即將解決�！耙郧白顡�(dān)心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。”他表示。
展望未來，“如果我們能在已有的實踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動態(tài)改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分�！敝苄〈ū硎�。
“還原”改革始末
第一財經(jīng)日報：關(guān)于政策性銀行改革的具體方案討論日久，而今天對三家銀行的改革又和最初設(shè)立政策性銀行的目標(biāo)直接相關(guān)，最初是在怎樣的背景下建立了這三家政策性銀行？
周小川：政策性金融和開發(fā)性金融經(jīng)歷了周期性變化，對其的理解也在不斷演進和深化。
政策性銀行源自于黨的十四大和十四屆三中全會的設(shè)計。當(dāng)時的想法是把政策性金融和商業(yè)性金融分離，讓專業(yè)銀行真正轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行。后來，農(nóng)口說也需要一個，就成了三家。
其時的工、農(nóng)、中、建被稱為四大專業(yè)銀行。所謂專業(yè)銀行，就是按專業(yè)領(lǐng)域劃定疆域區(qū)隔，而非通過競爭來改善金融服務(wù)和資源配置；各領(lǐng)域內(nèi)具有政策性含義的業(yè)務(wù)也要由專業(yè)銀行來承擔(dān)。例如，國家要支持的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)銀行(3.34, 0.00, 0.00%)就要出資放貸；工業(yè)領(lǐng)域的項目資金支持主要靠工行。當(dāng)時是20世紀90年代初，有些工廠非常困難，工人過年吃頓餃子都要借錢，這就有所謂的“包餃子貸款”；還有一些按生產(chǎn)線發(fā)放的貸款，即使企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只要某條生產(chǎn)線生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場需求就可以申請貸款，這種類型的貸款叫作“封閉貸款”，但實際上貸款主體是企業(yè)，企業(yè)將資金具體用到哪里，銀行很難搞清楚。
在這種情況下，專業(yè)銀行無法按照改革設(shè)計順利轉(zhuǎn)型為提供競爭性金融服務(wù)的商業(yè)銀行。如何解決？這就有了建立政策性金融的考慮，即政策性業(yè)務(wù)由政策性銀行來承擔(dān)，而工、農(nóng)、中、建四家銀行不再承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，真正走向商業(yè)化改革。
起初，大家對政策性銀行的看法比較負面，認為政策性銀行的任務(wù)就是承擔(dān)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期間的“轉(zhuǎn)軌成本”，將來如果經(jīng)營得不好，或者轉(zhuǎn)軌接近完成時，任務(wù)完成了就關(guān)掉。在政策性銀行發(fā)展的過程中，1999年成立金融資產(chǎn)管理公司，也承接了一部分政策性不良資產(chǎn)，比如國開行就剝離了煤炭行業(yè)的一些不良資產(chǎn)。
道理上，政策性金融是準(zhǔn)財政性功能，需財政給予補貼或支持。但90年代我國財政很困難，稅收占GDP僅為10%出頭。結(jié)果，國開行自己逐漸摸索出一條服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托信用支持、不靠補貼、市場運作、自主經(jīng)營、注重長期、保本微利、財務(wù)可持續(xù)的稱作“開發(fā)性金融”的路子。其實，這也是個不斷探索、不斷完善的概念，使“開發(fā)性金融”與“政策性金融”有了區(qū)別。
前段時間我讀《經(jīng)濟學(xué)人》(TheEconomist)雜志，有篇關(guān)于亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的文章，題目是“開發(fā)性金融的影響”，就使用了開發(fā)性金融的概念。
日報：就經(jīng)濟學(xué)思潮而言，全球歷史上也是三十年河?xùn)|、三十年河西，開發(fā)性金融經(jīng)歷了思潮的演變，是否也與此有關(guān)？
周小川：對，最初全球的思潮不太傾向于開發(fā)性金融。一方面是因為開發(fā)性金融很可能虧損；另一方面，這和主流經(jīng)濟學(xué)的變遷也有很大關(guān)系，經(jīng)歷過五六十年代的凱恩斯主義及其后的新凱恩斯主義學(xué)派盛行后，80年代興起了新保守主義，隨著英國撒切爾政府強調(diào)市場和私營部門，限制政府干預(yù)，全球都傾向于相信：當(dāng)政府更加依賴市場化運作時，政策性金融和開發(fā)性金融就不那么重要了。
這個周期中的一個重大事件是日本長期信用銀行(Long-termCreditBankofJapan)的倒閉。日本長期信用銀行的運行模式類似國開行，不吸收存款，主要依靠發(fā)債，注重為長期項目融資。由于其準(zhǔn)政府色彩，發(fā)債成本略低。上世紀80年代日本泡沫經(jīng)濟進入高峰期，在海外投資的狂潮中，從高爾夫球場到洛克菲勒大廈，背后都有日本長期信用銀行的身影。90年代后期，由于不堪巨額損失，日本長期信用銀行倒閉，這加劇了其后相當(dāng)長時間全球范圍內(nèi)對開發(fā)性金融的否定思潮。
因此，在亞洲金融風(fēng)波以后，全球的政策性金融和開發(fā)性金融都在走下坡路。德國郵儲銀行進行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要將日本郵儲銀行全面私有化。歐洲投資銀行(EIB)也啟動轉(zhuǎn)型，縮減以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款而轉(zhuǎn)向重點支持中小企業(yè)發(fā)展。直至本輪國際金融危機之前，全球基本都延續(xù)了這樣的看法和傾向。
但在本輪金融危機爆發(fā)后，人們發(fā)現(xiàn)，具有一定外部性的公共融資難覓投資者，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和一些涉及重要戰(zhàn)略領(lǐng)域的融資。于是開始想辦法用好開發(fā)性金融，原本計劃把開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融的國家，有些在搖擺，有些干脆轉(zhuǎn)回來。
此外，危機爆發(fā)后西方國家的商業(yè)性金融體系都出現(xiàn)了“惜貸”的情形。一方面源自商業(yè)銀行自身的資產(chǎn)負債表狀況不佳；另一方面則是從回避風(fēng)險的角度出發(fā)，商業(yè)銀行當(dāng)時認為最好的方法就是少發(fā)放貸款而持有現(xiàn)金，哪怕囤積現(xiàn)金也不貸款。這些現(xiàn)象也使人們重新討論對開發(fā)性金融和政策性金融的認識，即：可能還是需要開發(fā)性金融和政策性金融的，而非全部都靠商業(yè)性金融機構(gòu)。
國際上的G30(經(jīng)濟、金融名人論壇)2009年開始進行關(guān)于長期融資與經(jīng)濟增長的研究并撰寫報告。該報告提出，金融危機過后，全球金融體系還沒有為支持經(jīng)濟增長做好提供充足長期融資的準(zhǔn)備，應(yīng)該創(chuàng)設(shè)新的金融工具和專門的長期融資機構(gòu)；其中專門提及，亞洲主要新興市場國家可運用多余的外匯儲備，以形成穩(wěn)定的長期資金來源。2012年對報告進行討論的時候，G30注意到中國的國開行、巴西的開發(fā)銀行(BNDES)在中長期開發(fā)和投資中發(fā)揮了重要作用，其中還特別提到了國開行原董事長陳元同志關(guān)于開發(fā)性金融那本書——《政府與市場之間：開發(fā)性金融的中國探索》。
最近，歐盟推出3150億歐元的投資計劃——“容克計劃”(Juncker'sInvestmentPlan)，很大程度上也是依靠歐洲投資銀行(EIB)來實施的。EIB成立于上世紀50年代，中間也有過方向調(diào)整，但如今“容克計劃”的推出正好使其派上用場。
還有件事需要提一下，西方國家80年代末開始的稅收改革也與前述經(jīng)濟思潮的轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，一是改掉過高的所得稅稅率和高額累進制，實行寬稅基、簡稅率；二是大力推行使用者付費，比如收費公路之類。這使得過去許多人認為只能財政出錢干的事，變成有可能讓市場來解決，財政支出占GDP的比重也可以略低一些。這對開發(fā)性金融很重要，在傳統(tǒng)的純公益性和商業(yè)性之間出現(xiàn)一個區(qū)間，可以探討如何去實現(xiàn)、去融資。其實，當(dāng)前廣泛談?wù)摰腜PP也是這種探索。
日報：那么，到底什么是開發(fā)性金融？
周小川：陳元對此有建立在實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上的論述，我就不去定義了，只講點理解。首先，開發(fā)性金融與政策性金融存在區(qū)別。政策性金融強調(diào)政策需要，不太強調(diào)盈虧，虧損會由國家補貼。因此，政策性金融也容易引發(fā)爭議。比如，既然是國家政策需要，為什么不用預(yù)算資金？這中間會不會有一些灰色地帶，應(yīng)該怎樣做更好？而開發(fā)性金融則有所不同，開展的是符合國家發(fā)展戰(zhàn)略但不虧損的業(yè)務(wù)。例如90年代后期國開行支持的“兩基一支”(即基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè))和后來的支持“走出去”。盡管業(yè)務(wù)隨著國家戰(zhàn)略的導(dǎo)向會發(fā)生動態(tài)變化，但經(jīng)營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。其次，傳統(tǒng)的商業(yè)金融體系中缺少中長期融資的支柱。中短期的業(yè)務(wù)可能商業(yè)性金融能做好，長期的業(yè)務(wù)卻往往有空缺，市場配置資源的有效性在長期融資領(lǐng)域存在缺陷，需加以補充。因此，國開行提出需要有開發(fā)性金融去發(fā)揮補充市場和培育市場的功能。
國家對開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信(CreditEnhancement)。從融資的角度看，開發(fā)性金融不吸收儲蓄存款，主要依靠特定增信后在銀行間市場發(fā)債融資。融資成本不是太高，但是也不便宜，比存款基準(zhǔn)利率要高。雖然商業(yè)銀行依據(jù)存款基準(zhǔn)利率定價并吸收存款，但考慮到商業(yè)銀行吸收存款有經(jīng)營成本，還有機構(gòu)人員開支，所以兩者相比，開發(fā)性金融在融資方面略具一點成本優(yōu)勢，體現(xiàn)出增信的作用。增信不同于擔(dān)�；蚨档�，方法也有若干種，目前，人民銀行和監(jiān)管部門將政策性銀行的債券定義為“政策性金融債”，就是給予一定的增信支持。國家對開發(fā)性金融并沒有明確的財政擔(dān)保，財政也沒有出具安慰函。此外，國開行做的業(yè)務(wù)中有一部分是地方政府統(tǒng)借統(tǒng)還的，今后還需要更多地探討不依賴地方政府的路子。
從這些方面看，中國最初創(chuàng)立開發(fā)性金融時并沒有形成關(guān)于業(yè)務(wù)模式的完整體系，但是摸索了一些基于國家戰(zhàn)略、自主經(jīng)營、自主決策的路子；同時強調(diào)保本微利，也就意味著講求效益，不能賠錢。
日報：三家銀行演變至今，財務(wù)狀況究竟怎樣？具體的改革是否有區(qū)別對待？
周小川：開發(fā)性金融剛提出的時候，大家說它還需要經(jīng)歷時間的檢驗，需要通過若干年證明確實沒賠錢。90年代，人們還沒有認識到開發(fā)性金融可行與否，及至2003~2005年國有銀行改革時，和建行、中行、工行一道，國開行也經(jīng)歷了外部審計師審計，結(jié)果顯示資產(chǎn)質(zhì)量顯著改善，不良資產(chǎn)比例低——實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，從而說明多年實踐的探索是有成效的，開發(fā)性金融的路子是有希望的。這個做法對口行和農(nóng)發(fā)行也有重大影響�？谛幸沧隽瞬簧僮灾鳑Q策的自營業(yè)務(wù)，認為這些業(yè)務(wù)符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，同時也是自負盈虧、不尋求財政補貼。農(nóng)發(fā)行2004年就申請擴大業(yè)務(wù)范圍至“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款”，后得到了國務(wù)院批準(zhǔn)。該類業(yè)務(wù)自負盈虧，也屬于開發(fā)性金融，這些年做下來發(fā)展得不錯，成為農(nóng)發(fā)行的主要業(yè)務(wù)之一。
2006~2007年期間，正處于政策性金融商業(yè)化轉(zhuǎn)型思潮的高峰期，全球金融危機尚未發(fā)生，國內(nèi)也開始討論政策性金融的商業(yè)化轉(zhuǎn)型。國開行和口行有人認為自身業(yè)務(wù)開展得不錯，還消化了不少不良資產(chǎn)，為國家作出了很大貢獻，不一定要轉(zhuǎn)型為商業(yè)性銀行。但是在當(dāng)時的背景和形勢下，還是定了將國開行轉(zhuǎn)型成為商業(yè)性金融機構(gòu)。到了應(yīng)對國際金融危機時，國家又覺得需要發(fā)揮開發(fā)性金融的作用來服務(wù)國家戰(zhàn)略和應(yīng)對金融危機。結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化，人們認為中國已有工、農(nóng)、中、建等不少大中型商業(yè)銀行，而政策性和開發(fā)性的銀行只此三家，可進一步摸索和發(fā)揮好開發(fā)性金融的功能。目前，口行和農(nóng)發(fā)行也有不少所謂的“自營業(yè)務(wù)”，是自主決策、自擔(dān)風(fēng)險、自負盈虧的。但仍與商業(yè)性業(yè)務(wù)有所不同，都是圍繞國家戰(zhàn)略或政策方向的，可以說也屬于開發(fā)性金融，即口行和農(nóng)發(fā)行是同時在做政策性和開發(fā)性兩類業(yè)務(wù)，只不過與國開行相比，政策性業(yè)務(wù)仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。
在上述背景下，國開行明確為開發(fā)性金融機構(gòu)；口行和農(nóng)發(fā)行則定義為政策性金融機構(gòu)，對政策性金融機構(gòu)的自營業(yè)務(wù)需分賬管理。
財務(wù)健康和資本約束是核心
日報：在這樣的定位下，三家銀行的財務(wù)能否保持穩(wěn)健和可持續(xù)性？對這三家銀行的監(jiān)管又將如何實施？
周小川：三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性確實很重要，這也是這次改革的重點內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的實踐表明，政策性機構(gòu)容易有過度擴張的沖動，成為只注重執(zhí)行國家計劃而忽視財務(wù)績效的非企業(yè)化實體；其領(lǐng)導(dǎo)人容易有眼睛向上、對可持續(xù)發(fā)展重視不夠的毛�。蝗菀子屑s束機制(特別是資本約束)欠缺和反復(fù)申請政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問題也成為本輪改革的要點之一。從經(jīng)驗出發(fā)，嚴格執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)的會計準(zhǔn)則、嚴格按貸款的未來損失概率來進行貸款分類、有效的內(nèi)控和監(jiān)管、保持資本充足率并實行資本約束、完善公司治理等是銀行不突發(fā)財務(wù)危機、穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中有幾項我們已在商業(yè)銀行改革中積累了認識與經(jīng)驗，就不在此多說了。三家銀行尚未解決好的問題之一是資本充足率及資本約束機制，這會降低內(nèi)控和監(jiān)管的有效性，也會在會計和貸款分類上出現(xiàn)討價還價的機會，容易出現(xiàn)過度擴張和財務(wù)隱患。
國際上討論了幾十年如何保持銀行業(yè)穩(wěn)健，從巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，還有巴塞爾監(jiān)管核心原則和損失吸收能力，最終都離不開資本約束，找不出別的替代方法。三家銀行也是如此，無非是如何籌集資本，不再搞低資本的帶病運行。特別是當(dāng)自營業(yè)務(wù)已占一定比例，資本約束更為重要。
資本約束在一定程度上也可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格地說，開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競爭經(jīng)常會陷入互相指責(zé)之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對銀行機構(gòu)真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。
在資本的計算方法方面，三家銀行應(yīng)參照巴塞爾協(xié)議和通用的銀行監(jiān)管規(guī)則。其中的區(qū)別，無非是如果一個項目是國家明確指示去做的，該資產(chǎn)出現(xiàn)損失后國家有意承擔(dān)的話，可以把風(fēng)險權(quán)重稍微降低一點，因為畢竟有國家兜底。這樣的話，爭議也就少了。
日報：補充資本金在這次改革中不可或缺。三家銀行的資本金情況如何？有哪些安排和規(guī)劃？
周小川：三家銀行的資本情況各不相同。國開行的資本相對大一些，在2007年末的時候，運用外匯儲備注資了200億美元，隨后轉(zhuǎn)入?yún)R金公司，因此情況略好；國開行現(xiàn)在資本充足率也有缺口，雖然差距不大，但是國開行的盤子大，資產(chǎn)規(guī)模超過10萬億元，也需要補充一定的資本。補充資本金可以有各種不同的方式，如果國家財政不寬裕的話，也可以用其他的方式先補充。不補的話，資本充足率無法達標(biāo)；只有補充了資本，達到一定的資本充足率，才能真正建立起約束機制。
口行的問題相對較復(fù)雜。1994年時，其資本金是50億元人民幣，后來一直沒有增資，現(xiàn)在所有者權(quán)益有300億元(2014年末，口行所有者權(quán)益282億元)�？谛械馁Y本充足率只有2%左右(2014年末，口行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協(xié)議Ⅰ規(guī)定的8%的資本充足率作為標(biāo)準(zhǔn)，資本金也嚴重不足，需要大幅增資。此輪國際金融危機以后，根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ，各國都提高了資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)，起碼要達到10.5%~11%左右。
農(nóng)發(fā)行同樣缺少資本金。近年來農(nóng)產(chǎn)品(15.66, 0.00, 0.00%)收購體制發(fā)生了變化，過去收購糧食、棉花是政策性業(yè)務(wù)，即使虧損也要收購；后來一部分變成了自營性收購，只有啟動最低收購價和臨時收儲政策的才是政策性業(yè)務(wù)。雖然不是傳統(tǒng)意義上的政策性業(yè)務(wù)了，但還帶有一定的政策性色彩，如果誰都不去收，農(nóng)民怎么辦？農(nóng)發(fā)行還有一個歷史包袱影響了資本充足率，即90年代初有很多農(nóng)業(yè)專項貸款發(fā)生損失。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在的盈利狀況不錯，國家也承諾允許其用未來的盈利轉(zhuǎn)補資本金，包括未來上交的所得稅等等。所以，通過一定的措施也可以使農(nóng)發(fā)行有一個未來可預(yù)期的資本補充，使資本充足率問題大體得以解決。
解決資本充足率問題，三家銀行可以采取不同措施。可以從體現(xiàn)公共性、體現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略出資人中選擇注資主體，包括財政、社保基金和其他一些體現(xiàn)公共性的投資主體。過去國開行和口行借用了部分外匯儲備發(fā)放“走出去”貸款，可以實施債轉(zhuǎn)股并階段性持股。其實，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來源于外儲�？傊�，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)改革的核心仍是要強調(diào)資本約束和資本充足。以前最擔(dān)心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。
日報：雖然開發(fā)性銀行與商業(yè)銀行面臨基本相同的監(jiān)管要求，但在一些具體的風(fēng)險權(quán)重上會有怎樣的差別？
周小川：監(jiān)管特殊性方面可不必強調(diào)得太多。通過實際賬面數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，國家指令性業(yè)務(wù)的比例相當(dāng)?shù)汀８嗟氖沁@樣一種情況，國家希望這件事情能夠由金融機構(gòu)來做，但是并沒有指定非要某一家金融機構(gòu)做，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)覺得能做就可以做，如果不能做也不強求。
對于一些國家希望做，但沒有補貼和兜底的情況，三家銀行可以量力而為。正如國開行同志所說的，開發(fā)性金融強調(diào)銀行自主決策。方向上是國家戰(zhàn)略所需要的，但也要自主決策，不能是行政命令，國開行主要在做這部分業(yè)務(wù)。
確實會有小比例的業(yè)務(wù)國家希望按指令實施，國家也會承擔(dān)未來的風(fēng)險。這種業(yè)務(wù)具體有兩種做法：一種是事前規(guī)定補貼金額，看哪家銀行愿意做，不論是政策性銀行還是商業(yè)銀行，都可投標(biāo)承擔(dān)。2007年主要想走這條路，但后來發(fā)現(xiàn)有難度，事前承諾補貼有時不易做到。第二種是承諾事后給予兜底，風(fēng)險權(quán)重得以降低，可設(shè)置和商業(yè)銀行一般貸款業(yè)務(wù)不一樣的風(fēng)險權(quán)重，而在內(nèi)控和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上就不再另開口子了。但這不是主體業(yè)務(wù)，主體還是三家銀行自主決策的自營性金融業(yè)務(wù)。
日報：國開行為了支持棚戶區(qū)改造，設(shè)立了專門的事業(yè)部；央行[微博]用抵押補充貸款(PSL)予以支持。在這類案例中，國開行與商業(yè)銀行相比是否享有優(yōu)惠？
周小川：具體到一些工具，比如PSL，并不是為某項業(yè)務(wù)設(shè)計的，更多是從貨幣政策傳導(dǎo)的角度來考慮的。從央行的角度看，PSL符合央行對未來中長期利率走勢進行引導(dǎo)的需要，當(dāng)時的情況是利率水平應(yīng)下行，但如果央行只有短期政策利率，市場反應(yīng)較慢，所以增加了對中期和長期的利率指導(dǎo)，引導(dǎo)市場未來的利率走勢，這是一種前瞻性指引。另外，國際上一種普遍做法是，向央行借錢一般要出具抵押品，有助于防范道德風(fēng)險。PSL是要求有抵押的，其價格就會與抵押品的品質(zhì)有關(guān)。央行今后還要更多地運用這種有抵押的工具。
日報：對資本金的約束會不會有一個緩沖帶？會不會打?qū)捲Ｒ恍?
周小川：在解決三家銀行資本充足率的過程中應(yīng)該做一些前瞻性的準(zhǔn)備，應(yīng)該多留一點余地，為的是讓它們在國民經(jīng)濟中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
另外，既然開發(fā)性業(yè)務(wù)要求財務(wù)可持續(xù)、保本微利，機構(gòu)自身也應(yīng)有一定的自我積累，再加上負債方的資金成本相對有利，所以有條件實現(xiàn)部分積累。
再有，資本充足率達標(biāo)或略高，有利于三家行在市場上發(fā)債融資，投資者會比較認可。
日報：這幾家銀行以前主要通過發(fā)行金融債等方式融資，未來它們是否可以吸儲？如果發(fā)債，只在銀行間市場發(fā)還是也可以到海外發(fā)，未來是否還有其他的方式？
周小川：我個人認為，不一定有必要嚴格限制政策性銀行吸收存款。這幾家銀行發(fā)放貸款之后，都要做賬戶管理、支付管理。比如農(nóng)發(fā)行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款，派生存款會占一定比例，允許有一點存款業(yè)務(wù)無大礙。不過，三家行最近若干年以發(fā)債融資為主的狀況不會改變，除非突然出現(xiàn)一個能夠收購商業(yè)銀行的機會，但這種機會也不容易出現(xiàn)。比如，國開行已經(jīng)有10萬億元的資產(chǎn)，需要的存款大概要七八萬億元，很難找到具有這么大存款規(guī)模的大機構(gòu)；如果收購小機構(gòu)，不知道什么時候能夠撐起七八萬億元的存款量，所以短時間內(nèi)改變不了以發(fā)債融資為主的現(xiàn)狀。
全球在金融危機的背景下，都在認真考慮應(yīng)對銀行“大而不能倒”(toobigtofail)的問題，也拿出了一些設(shè)計。但在復(fù)蘇艱難的情況下，當(dāng)前還未做到。我國的系統(tǒng)重要性銀行，似應(yīng)包括三家行，也應(yīng)屬于國際或國內(nèi)定義的“系統(tǒng)重要性”銀行，“大而不能倒”一時還改變不了。銀行類金融債在我國債市上占了不小的比例，價格略次于主權(quán)債，監(jiān)管者認可其他金融機構(gòu)投資于政策性金融債不占用其資本，促進了投資者的認可。從央行作為金融穩(wěn)定當(dāng)局和最后貸款人的角度來講，也很難認可這類“系統(tǒng)重要性”機構(gòu)的倒閉，而是強調(diào)要保持事前、事中的穩(wěn)健性。這實際上構(gòu)成了三家行資產(chǎn)負債表負債方管理的現(xiàn)實生態(tài)，也是它們在國民經(jīng)濟中能發(fā)揮作用的條件，不是每個國家都有這樣的條件。
過去人民幣不可兌換，外匯與人民幣一直分開管理，從而會對國內(nèi)發(fā)債和國外發(fā)債做出分別處理。會出現(xiàn)這樣的情況，人民幣融資的話，可以發(fā)行政策性金融債；境外融資的話，當(dāng)前雖然便宜，但投資者可能會有不同的看法。未來在資本項目逐漸可兌換的情況下，本外幣政策的區(qū)分會發(fā)生變化，不一定非要限定只在國內(nèi)發(fā)債或者只在國外發(fā)債。
但是在國外發(fā)債存在兩個問題：一是目前國外發(fā)債價格較為有利，但可能是一種階段性暫時現(xiàn)象。另外，盡管外債便宜，但國家還有宏觀審慎管理需要，有時不鼓勵借那么多外債。這和泰國在亞洲金融風(fēng)波中的教訓(xùn)有關(guān)，當(dāng)年泰國私人企業(yè)大量到海外借外債，在國內(nèi)都是使用本幣，結(jié)果宏觀上貨幣錯配造成金融風(fēng)波的潛在威脅。所以，這方面還是需要有國家層面的宏觀審慎管理，當(dāng)然，這些管理不限于針對這三家銀行。
二是政策性銀行在海外發(fā)債是否有足夠的信息披露和信用評級。商業(yè)銀行國外發(fā)債，都有國際性評級和國際會計師做的外部審計，商業(yè)銀行往往在海外也發(fā)行股票，海外發(fā)債不存在太多問題。但如果政策性銀行在海外發(fā)債，要考慮信息披露和評級對自身是否有利，特別是資本充足率上不能丟分。如若有利的話，未來除了宏觀審慎方面的考慮，其他方面不一定要有過多的限制。
發(fā)債給外國投資者，他們愿不愿意買或者要求什么價格，就得服從市場，讓市場選擇。
日報：長期看這幾家銀行仍會面臨資本補充的問題，是否會考慮上市？或者引入戰(zhàn)略投資者？
周小川：這一輪改革先主要解決約束機制和功能定位等問題。這些問題解決之后，開發(fā)性業(yè)務(wù)在財務(wù)上可持續(xù)，按理說就會有一定盈利。如果資本積累略低于擴張速度，國家可以視能力提供補充資本支持。如果國家沒有補充的話，未來的業(yè)務(wù)需求又大于資本自我補充速度，那么有兩種選擇：一是按資本自我補充的速度控制業(yè)務(wù)擴張，可以少做一些、做精一點；二是吸收其他資本。從理論上看，開發(fā)性金融服務(wù)國家戰(zhàn)略、保本微利，回報率可能低于私人資本回報率，但有的投資者可能看中其長期的資本回報，也會考慮投入，這是建立在投資者對其前景預(yù)期基礎(chǔ)上的自愿投資。
到目前為止，改革方案沒有提是否在資本市場做股權(quán)融資，未來有兩種可能性：一是剛剛達到保本微利，尚不具備足夠的吸引力上市融資；二是把業(yè)務(wù)切成幾塊，其中有一塊可以獨立出來發(fā)行并上市。
日報：這種做法在國際上有沒有形成先例？
周小川：國際上一些開發(fā)性機構(gòu)都開始實行集團制架構(gòu)。所謂集團制，世界銀行[微博]集團、德國復(fù)興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團下屬機構(gòu)之一的國際金融公司(IFC)商業(yè)性特征比較濃；而集團成員之一的國際開發(fā)協(xié)會(IDA)，則援助色彩就比較濃厚；另一成員國際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)也是開發(fā)性的機構(gòu)，以支持中等收入國家為主。因此，業(yè)務(wù)是可以分塊的。
改革的爭議之一是能否允許搞集團形式。集團內(nèi)切塊以后，有沒有可能通過資本市場融資？看來可以嘗試，但沒有特別地明確未來會怎么樣，因為這還涉及混業(yè)經(jīng)營的問題。
未來還有諸多挑戰(zhàn)
日報：未來在公司治理層面，會對這三家銀行有何要求？
周小川：會有要求。國開行已經(jīng)成立了董事會；口行過去有董事會，后來停止運轉(zhuǎn)了，現(xiàn)在要重建；農(nóng)發(fā)行的董事會也正在設(shè)計。加強公司治理，建立董事會是本輪改革題中應(yīng)有之義。
政策性銀行的董事會與商業(yè)性金融機構(gòu)的董事會可能有區(qū)別。商業(yè)性金融機構(gòu)董事會基本按照股東利益來安排，但是國際上也有一些大型商業(yè)銀行的董事會包括兩到三個有政府色彩或者公眾利益色彩的人擔(dān)任董事，履行社會和公眾義務(wù)；這些人不一定叫獨立董事，獨立董事應(yīng)該是代表中小股東的。
類似地，三家銀行的董事會也會是混合型，因為它們承擔(dān)著服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能，所以政府代表的比重會大一些；同時也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務(wù)健康，也要切實符合服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的方向。
日報：地方融資平臺目前備受關(guān)注，會不會拖累三家銀行？
周小川：融資平臺的問題，會不會造成開發(fā)性金融資本金又變得明顯不足？目前的分類是：地方政府融資平臺里的融資有一部分有收益；也有一部分是純粹公益性質(zhì)的，必須用地方政府的綜合稅收收入來償還；還有一部分是混合型的，市場能夠償還大部分，小部分缺口仍需地方政府用綜合收入來償還。
如果地方政府在建融資平臺并融資時，相當(dāng)一部分有擔(dān)�；蛘咦兿鄵�(dān)保，過去承諾的應(yīng)該繼續(xù)向銀行履行承諾。承諾有多種方式，例如基礎(chǔ)設(shè)施的收費標(biāo)準(zhǔn)、平行競爭的限制等等，既可以說是地方政府的擔(dān)保，也可以說是地方政府對未來經(jīng)營項目所設(shè)定的條件給出承諾。無論地方政府債務(wù)下一步如何處理和重整，過去做出的承諾都應(yīng)該履行。不然的話，不僅對政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)有影響，對其他大量參與融資平臺項目的商業(yè)銀行也有影響，會產(chǎn)生較大的負面沖擊。
日報：三家銀行和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)嗎？
周小川：當(dāng)然相關(guān)，相當(dāng)一部分“走出去”項目都可以看到國開行和口行的身影。這之前，它們已做了不少工作，響應(yīng)國家“走出去”號召，部署了不少力量，在很多國家和地區(qū)做了大量的工作。
應(yīng)當(dāng)說，商業(yè)銀行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一階段商業(yè)銀行處在內(nèi)部改革的過程中，發(fā)展海外業(yè)務(wù)較為穩(wěn)健、謹慎。國開行和口行則步子更大一些，抓住機會服務(wù)國家戰(zhàn)略需求。國開行通過很多自己的努力支持了一些新區(qū)域的“走出去”；口行原本主要支持貿(mào)易，后來也設(shè)立了專門的投資基金，主動參與投資項目。總體上看，政策性銀行、開發(fā)性銀行在“一帶一路”方面確實做了大量工作。同時，國開行和口行也是絲路基金的出資者。
下一步，資產(chǎn)質(zhì)量的把握至關(guān)重要。如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得好，政策性銀行和開發(fā)性銀行就可以發(fā)揮更大作用；如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得不好，也會有階段性的收縮和調(diào)整。在這方面，三家銀行和商業(yè)銀行面臨的資本約束是類似的。
日報：三家銀行的未來前景如何？
周小川：總的來講，三家行的改革及其未來道路還要接受實踐的考驗，畢竟銀行業(yè)是個高風(fēng)險、影響廣的行業(yè)，不少國際知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動態(tài)改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。
